Конфлікти в існуючих і нових ОТГ Херсонської області в умовах завершення децентралізації та пандемії

Херсон. Спікери: Олександр Мошнягул, голова правління Причорноморського центру політичних та соціальних досліджень (ПЦПСД), керівник проєкту «Залучення мешканців об’єднаних громад до реалізації реформ, шлях до розв’язання конфліктів»; Експерт ПЦПСД Володимир Молчанов; Директорка Херсонського Регіонального відділення Асоціації міст УкраїниЛариса Оленковська; Керівник ГО «Асоціація блогерів Новамедіа» Тарас Бузак.

У вступному слові О. Мошнягул розповів про типологію конфліктів в існуючих ОТГ області, досвід ПЦПСД у допомозі з їх розв’язання із задіянням комунікативних інструментів, засобів демократії участі, окреслив загрози збільшення кількості конфліктів і їх початку відразу з гострої кульмінаційної фази в світлі останніх законодавчих змін. Зокрема він зазначив, що:

-Слід розрізняти між собою проблеми (які не завжди викликають конфлікт) і конфлікти (які не завжди викликані реальними проблемами);

-конфлікти в об’єднаних громадах спалахують між бізнес-групами і владою з приводу податків чи земельно-майнових питань, між групами населення і владою з соціальних питань, між населеними пунктами (локальними громадами) за розподіл спільних ресурсів;

-Останні зміни в законодавстві, і наміри провести місцеві вибори за «свіжим» адміністративно-територіальним устроєм, можуть спричинити новий різновид конфліутів – між кромадами і державною владою;

-Існують значні неузгодженості в діючому законодавстві для призначення місцевих виборів у легітимний спосіб, додатково зменшує легітимність обрана державною владою починаючи з березня 2020 року тактика кулуарності при підготовці і прийнятті рішень щодо адміністративно-територіального устрою та фактичний наступ на місцеве самоврядування як гарантоване Конституцією право громадян.

Володимир Молчанов розповів на прикладах успішних об’єднаних громад про брак або фрагментарність комунікацій всередині громад, передусім між владою та депутатами з одного, і громадянами (виборцями) з іншого боку, як сприятливе середовище розвитку конфліктів і їх типологічне переродження у найнебезпечніший для майбутнього громад вид – між локальними громадами. Частіше за все – між адміністративними центрами і рештою локальних громад, або «всіх з усіма». На думку експерта, подібну перспективу переродження мають і нові конфлікти між локальними громадами, незгодними з конфігурацією примусового об’єднання, і державною владою: неприязнь перших швидко за прислів’ям «до Бога високо, до Києва далеко», каналізується у вороже ставлення до нав’язаного примусово адміністративного центру. Експерт підтримав і розвинув думку про суперечливе прописання в законодавстві процедур створення «територіальних громад» і припустив, що невдовзі перед прийняттям рішення, в яких громадах проводити Перші, а в яких Чергові вибори, ЦВК зіткнеться з важким вибором, який саме закон треба порушувати.

Лариса Оленковська не погодилась із попередніми спікерами, заявила про цілком достатню і зрозумілу процедуру призначення виборів і суміжних нормативних актів, про достатність попереднього часу на добровільне об’єднання, про важливість критерію спроможності, яка в об’єднаних громад, які «зникли» з Перспективного плану, є ймовірно недостатньою, і про те, що передумови для конфліктів між локальними громадами усуваються «джентльменськими домовленостями» перед об’єднанням щодо принципів подальшого співіснування, які потім можна закладати у Статут. Позиція спікерки викликала гостру реакцію з боку учасників: представники Львівської сільської ради обурились і заявили про кількарічне нехтування сусідніми громадами їх спроб об’єднатись за попередніми версіями Перспективного плану, і навіть звинуватили посадових осіб облдержадміністрації у відкритому підбурюванні депутатів сусідніх сільських рад до відмови на пропозиції про об’єднання – лише для того, щоб у підсумку запланувати громаду з центром в іншому селі, всупереч принципам, визначеним у ч.2 ст.4 Закону «Про добровільне об’єднання громад». Інший учасник, депутат Херсонської міської ради Руслан Рубан, навпаки, гаряче підтримав позицію спікерки.

Тарас Бузак заявив, що новий територіальний устрій практично повторює межі колишніх сільських рад, якими вони були ще 40-50 років тому, до того, як розукрупнення колгоспів і радгоспів спричинило бум створення дрібних сільських рад.Далі він приділив увагу ліквідованим районам як абсолютно безглуздим утворенням з чисельністю населення 10-15 тисяч, на які держава мусить утримувати чималий штат виконавчої влаи та апарату представницького органу.

Додатково учасники обговорили питання:

-занизької для місцевих бюджетів вартості НГО ріллі;

-способів стимулювання податкових агентів до сплати ПДФО на території громад і районів;

-можливості судових оскаржень актів Кабміну про затвердження Перспективного плану і похідних документів Кабінету міністрів нормативного характеру;

-майбутні перспективи збереження районних у місті рад.

Наприкінці учасників ознайомили з громадською позицією Причорноморського центру стосовно необхідності відновлення відкритості і прозорості процесів підготовки і прийняття рішень органами Виконавчої влади, правовою позицією стосовно призначення Чергових і Перших місцевих виборів і сукупної нормативної бази стосовно них, проєктом Резолюції круглого столу – звернення до Верховної ради, Кабінету міністрів і облдержадміністрації з пропозиціями усунути суперечності в діючому законодавстві і повторної процедури розробки Перспективного плану з заслуховуванням представників місцевого самоврядування і територіальних громад.

Резолюція круглого столу

Ми, учасники скликаного Причорноморським центром політичних і соціальних досліджень круглого столу «Конфлікти в нових ОТГ Херсонської області в умовах завершення децентралізації та пандемії», представники місцевого самоврядування та громадянського суспільства, висловлюємо глибоке занепокоєння у зв’язку з прийняттям в квітні-липні цього року змін у діюче законодавство, якими закладено загрози гострих конфліктів між територіальними громадами і державною владою, а також всередині громад через спроби скасувати базовий для місцевого самоврядування принцип добровільності об’єднання, нехтування законними процедурами і ознаками бажання державної влади «покарати» досі не об’єднані громади, попри те, що гальмування процесу об’єднання в багатьох із них відбувалось всупереч їх намірам і пропозиціям об’єднатись, за незалежних від них причин.

Наголошуємона тому, що з березня 2020 року, під приводом карантинних заходів, обласні державні адміністрації фактично уникали публічного обговорення проєктів перспективного плану, і не прислухались при їх формуванні до думок органів місцевого самоврядування. В результаті чинна наразі версія Перспективних планів, і схвалені на їх основі 24 розпорядження Кабінету міністрів «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад», окрім окремих розумних і прийнятних усіма рішень, містить абсолютно неприйнятні варіанти: створення «територіальних громад» в розмірі цілих районів з понад 70 населених пунктів, де навіть не всі колишні сільські ради будуть представлені хоча б одним територіальним виборчим округом; ліквідацію існуючих, створених у минулі роки відповідно до чинних тоді версій Перспективного плану ОТГ шляхом включення їх до «територіальних громад», наразі ще неіснуючих; виключення окремих локальних громад зі складу одних і включення їх до складу інших «громад».

ПідтримуємоПравову позицію Причорноморського центру політичних і соціальних досліджень про наявність у розпорядженнях Кабінету міністрів від 12.06.2020 №-№ 707-р – 730-р ознак порушення статті 140 Конституції України, статті 1 Закону про місцеве самоврядування, статей 5-8³ Закону про добровільне об’єднання територіальних громад (додається).

Висловлюємоглибоке занепокоєння через очевидне з формальних причин скасування після штучно призначених «перших виборів» до «територіальних громад», які включатимуть існуючі ОТГ, всіх прав і досягнень таких існуючих ОТГ(крім сформованих навколо міст обласного значення), а саме однакових із містами обласного значення способів формування доходної частини бюджетів відповідно до ст.64 Бюджетного кодексу. Знов основні фінансові ресурси будуть централізовані в районах? Ми не віримо заспокійливим меседжам державних адміністраторів про те, що всі суперечності буде усунуто протягом найближчих місяців.

Констатуємо: поточний стан нормативної бази, спричинений кулуарністю прийняття рішень в останні 5 місяців, повністю скасовує всі досягнення децентралізації, оскільки повертає правовий стан усіх громад до статус-кво, який існував до 2015 року.

Вимагаємо:

1.Від Верховної ради України:

-негайно усунути розбіжності між з одного боку Постановою «Про утворення і ліквідацію районів», частиною другою Розділу ІІ Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», і з іншого боку, статтею 140 Конституції України, статтею 1 Закону про місцеве самоврядування, статтями 5-8³ Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»;

-Унеможливити закладене в законодавство повернення існуючих сільських, селищних, міських (міст районного значення) ОТГ у дореформовий стан звичайних «територіальних громад» - злиденних прохачів всього, крім захищених статей, у районів – до яких ще й стане набагато довше їхати.

2.Від Кабінету міністрів:

-Скасувати свої розпорядження № № 707-р – 730-р як такі, що суперечать Конституції і двом законам України, надалі утриматись від спроб зазіхати на статус і права об’єднаних територіальних громад; дотримуватись при прийнятті подібних документів надалі вимог статті 140 Конституції України, статті 1 Закону про місцеве самоврядування.

-Переглянути Перспективні плани в частині утворення громад у розмірі колишніх районів, якщо існують в складі таких районів хоча б дві суміжні громади, або хоча б одна існуюча ОТГ, які наполягають на окремому об’єднанні чи збереженні існуючого об’єднання, і при цьому визнані чи можуть бути визнані спроможними на високому чи середньому рівні;

-Не зловживати правом встановлення меж територіальних громад шляхом передачі населених пунктів чи земель комунальної власності з одних ОТГ в інші;

-В разі прийняття подальших рішень про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад, не забувати про те, що це є нормативні акти (якими змінюються правила роботи, одержання доходів та платежів великих груп осіб), а не організаційно-розпорядчі документи, тому їх слід приймати у формі постанов, а не розпоряджень.

3.Від обласних державних адміністрацій:

-здійснити повторну процедуру обговорення проєктів Перспективних планів із залученням органів місцевого самоврядування і громадськості;

-Не допускати при формуванні нових редакцій проєктів Перспективних планів порушення ч.2 ст.4 Закону «Про добровільне об’єднання» щодо визначення адміністративних центрів;

-Перевірити, чи виконано вимоги частини 8 статті 7 Закону Про добровільне об’єднання територіальних громад (чи спрямовані до ЦВК звернення після отримання рішень про добровільне об’єднання у 2020 році територіальних громад для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови), і якщо ці вимоги не виконано, то негайно їх виконати.

Правова позиція Причорноморського центру політичних і соціальних досліджень(додаток до резолюції круглого столу)

Базовим законом, яким розтлумачено зміст і порядок реалізації конституційного права територіальних громад України на місцеве самоврядування, є Закон України про місцеве самоврядування. Поточна редакція Конституції (стаття 140) обмежує таке право порівняно з цим законом:

Стаття 140 Конституції:

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Стаття 1 Закону про місцеве самоврядування: (Основні терміни, використані в цьому Законі)

…територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр {Абзац другий статті 1 із змінами, внесеними згідно із Законом № 562-IX від 16.04.2020}

адміністративно-територіальна одиниця - область, район, місто, район у місті, селище, село;

Таким чином, Конституцією і Законом передбачено існування двох видів «територіальних громад»: таких, що складаються з одного населеного пункту, незалежно від його статусу, або таких, що добровільно об’єдналися з кількох сіл (Конституція) чи кількох населених пунктів незалежно від статусу (Закон). Згідно з наведеним останнім абзацом статті 140 Конституції, ознакою добровільності може бути або безпосереднє рішення територіальної громади, або відповідного органу місцевого самоврядування. Відповідає цій нормі зазначена у статтях 5-8³ Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» процедура добровільного об’єднання як послідовну сукупність заходів демократії участі і рішень відповідних місцевих рад.

Відтак зазначене у Законі «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» повноваження Кабінету міністрів визначати адміністративні центри та затверджувати території територіальних громад, а саме:

1. Прикінцеві та перехідні положення Закону про місцеве самоврядування:

"7-1. До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад."

має всі ознаки такого, що порушує статтю 140 Конституції, та статтю 1 Закону «Про місцеве самоврядування», в частині можливості формувати інші, ніж об’єднані у спосіб, визначений Конституцію і Законом «Про добровільне об’єднання…», територіальні громади, до яких входить більше ніж один населений пункт. Якщо при цьому вважати, що поняття «адміністративний центр» не вимагає наявності «адміністративної периферії», тобто інших населених пунктів (хоча який сенс тоді у його «визначенні» з одного єдино можливого?), то слід констатувати вже порушення цих законів Кабінетом міністрівпри ухваленні розпоряджень №№ 707-р – 730-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад» у 24 областях України, якими на 1470 «територіальних громад» з визначеною Кабінетом міністрів територією і адміністративними центрами розділено всю територію України, крім міста Київ і тимчасово окупованих державою-агресором Автономної республіки Крим і міста Севастополь. Жодна з цих 1470 «територіальних громад» не складається з лише одного населеного пункту, не є об’єднаними ані в спосіб і за процедурою, передбаченими Конституцією і Законом, ані навіть за назвою.

Центральна виборча комісія, при розгляді вищезгаданих розпоряджень Кабінету міністрів для прийняття рішення про призначення перших місцевих виборів, в разі прийняття нею позитивного рішення (тобто призначити Перші місцеві вибори на всій території України, крім Києва та тимчасово окупованих територій, а чергові вибори – лише до обласних, Київської міської і районних у містах рад) не тільки завершить розпочате Кабінетом міністрів порушення Конституції і двох законів України, але й припуститься власного порушення, не призначаючи Перші місцеві вибори за попередніми поданнями обласних держадміністрацій щодо завершених процедур добровільного об’єднання громад у 2020 році.

Призначення перших місцевих виборів до рад «територіальних громад», до складу яких включено території усіх без винятку існуючих об’єднаних територіальних громад, незалежно від того, чи співпадають визначені Кабінетом міністрів території і адміністративні центри нових «територіальних громад» з територіями існуючих ОТГ, призведе до зникнення ОТГ як таких, зокрема, стане неможливим перебування більшостіз них, крім тих, чиїми центрами є міста «обласного значення» на прямих міжбюджетних відносинах і отримання до місцевих бюджетів безпосередньо державних субвенцій та 60% ПДФО, що статтями 64, 97, 99 Бюджетного Кодексу закріплено лише за містами «обласного значення» та ОТГ.

Разом з тим, гіпотетичне неприйняття рішення ЦВК про призначення перших місцевих виборів за поданими Кабінетом міністрів розпорядженнями, так само спричинить порушення закону, в цьому випадку –свіжоприйнятого п.7-1 Прикінцевих положень Закону Про місцеве самоврядування.

Тому членам ЦВК буде складно визначитись, що саме краще порушити.

Наостанок зазначимо, що значна існуюча практика наявності міських, селищних, сільських рад (не ОТГ), до складу яких входять більше ніж один населений пункт, також порушує і статтю 140 Конституції, і статтю 1 Закону про місцеве самоврядування. Але всі вони сформовані ще до прийняття і Конституції, і зазначеного Закону. Тобто досі мало місце не свідоме порушення законодавства органом державної виконавчої влади, а лише бездіяльність із приведення практики у відповідність до законодавства.